이금미 기자 기자 2015.09.25 16:45:55
[프라임경제] "중앙이 복지사무를 비롯해 중앙의 사무를 지방으로 내려 보낼 때는 그에 상응하는 재원이 수반돼야 하는데, 그렇지 못해서 지방이 재정적으로 어려움을 겪고 있습니다."
조충훈(62) 전국시장·군수·구청장협의회 대표회장(순천시장)의 말이다. 전국시장·군수·구청장협의회는 전국의 226개 민선 시장·군수·구청장들이 모여 공동문제를 협의하고 지방의 의견을 대변하는 소통의 장(場)이다.
협의회는 특히 '풀뿌리 민주주의'의 가치를 실현하고자 중앙집권적인 행정시스템과 지방의 취약한 재정여건 등 지방자치 발전을 저해하는 불합리한 현실과 제도를 개선하기 위해 중앙정부 정책건의 등 다양한 역할을 수행하고 있다.
지방자치 20년을 맞아 본지는 조충훈 대표회장을 만나 지난 20년을 되돌아보고 전국시장·군수·구청장협의회의 앞으로의 계획을 들어봤다.
-지방자치 20년이다. 성과는 무엇인가?
▲민선 자치를 통해 주민의 '삶의 질'이 개선되고 지역이 특화되면서 크게 발전된 것이 가장 큰 성과라고 본다. 이를 중심으로 네 가지 정도의 긍정적 성과를 꼽을 수 있는데 첫째, 주민중심의 서비스 향상이다. 권위적인 관료주의 행정문화가 주민(수요자) 중심의 서비스로 전환되면서 행정의 접근성과 투명성 향상됐다.
둘째, 밀착형 행정의 실현이다. IT·BT 등 정보화 기술을 바탕으로 한 원스톱·논스톱 서비스는 주민 밀착형 행정을 실현해 각종 행정 만족도 조사를 통해 지역주민의 평가가 자치행정의 방향설정에 반영될 수 있는 환경을 조성했다.
셋째, 지역특성을 고려한 지방행정이다. 과거 중앙행정의 획일적이고 명령 하달 방식의 지방행정이 지역적 특성을 고려하고 주민의 의견을 중시하는 자율적이고 자주적 지방자치의 방향을 제시했다.
넷째, 주민참여의 확대다. 주민 참여를 기반으로 하는 지역 행정 구현이라는 지방자치의 이념이 실천되었다는 것으로 '주민참여예산제'가 대표적인 사례라고 할 수 있다.
다만, 이러한 명(明)이 있다면 지방자치의 암(暗)있는데 선거를 의식한 단체장의 선심성 사업, 지자체 간 경쟁적 랜드마크형 대형 건설사업 추진으로 지방 재정이 날로 악화되면서 중앙재정 의존도가 심화됐다. 한정된 중앙정부의 자원을 두고 자치단체 간 경쟁이 치열하다.
결국 이런 성과와 한계라는 측면에서 지난 20년을 되돌아보는 것이 앞으로의 지방자치를 더욱 발전시키는 성찰이라고 본다.
우리의 지방자치 현실은 지난 20년 전이나 지금이나 동일한 8대 2 지방세구조와 같이 중앙집권적 행정체제가 지속되고 있다. 따라서 선진 지방자치로 한걸음 더 나가기 위해서는 지방분권이 전면적으로 확대돼야 하며, 이를 위해 분권형 개헌이 필요하다고 본다.
-지방자치 20년, 새로운 출발을 맞아 보완해야 할 점은 무엇인가?
▲올해는 지방자치가 본격 출범한 지 20년이 되는 해다. 이른바 지방자치가 '성년'이 되는 해로서 중앙과 지방의 각 영역에서 '지방자치 20주년'을 자축하는 의미의 여러 가지 기념식과 행사들이 준비되고 있는 것으로 알고 있다.
그러나 우리나라 지방자치가 처한 지금의 상황이 이렇게 '축제일변도'로만 나가는 것은 대단히 심각하고 위중하다고 본다. 현재 우리의 지방자치는 행정적으로, 재정적으로, 그리고 정치적으로도 지극히 제한적인 범위에서 운영되고 있는 때문이다.
또한 '자치'라는 용어 자체가 무색해지고 있으며, 앞서 언급했던 20년 지방자치의 주요 성과에도 불구하고, 일부의 부정적인 사례들만을 부각시키며 일각에서는 지방자치 '위기론' 또는 '무용론'이 끊이지 않고 있다.
우리 지방자치의 보완돼야 할 내용을 이 자리에서 한 번에 다 말씀드리는 것은 물리적으로 불가능하지만, 몇 가지 내용을 분야별로 정리해 보면 우선, 지방행정의 측면에서 볼 때 지방자치단체의 인사 및 조직의 자율성 확대가 필요하다.
특히 기초단체의 행정효율성과 업무 과중의 원인이 되는 기관위임사무의 폐지와 사무구분체계의 조정이 요청된다.
지방자치의 토대가 되는 재정에 있어서도 지방재정의 악화가 만성적인 상황이며, 국세와 지방세 비율이 8대 2라는 점에서 '2할자치'라고 표현되고 있다. 따라서 지방재정의 근본적인 개선을 위해 지방의 자체세원을 늘리고, 현행 지방교부세율 19.24%가 최소 20% 이상으로 상향 조정돼야 한다.
마지막으로 지방정치의 측면에서는 지방의 중앙정치 예속과 주민의사 왜곡의 주된 원인이 되는 '기초지방선거의 정당공천제'가 반드시 폐지돼야 한다. 이는 특히 지난 18대 대선에서 대통령을 비롯한 각 후보자이 국민과 '약속'한 사항이었다. 지방정치의 자율성 확보를 위해 시급히 이행돼야 한다.
-세수와 관련, 중앙정부와 지방의 불균형을 어떻게 풀어야 한다고 보는가?
▲부동산경기침체, 비과세 감면정책, 취득세 영구인하 등에 따른 지방세입 여건은 점점 악화되고 있다. 1995년 민선자치 이후 국세 대 지방세 비중은 80대 20으로 고착화되고 있고 재정자립도는 63.5%에서 45.1%로 계속 하락하고 있다.
아울러 226개 시·군·구 중 126개(55.7%)가 지방세로 인건비를 해결하지 못하고 있는 실정으로 지자체 재정 운용이 경직돼 지역개발에 투자할 여력도 없어지고 있다. 이에 취약한 지방재정을 확충하기 위해서는 자주재원의 확충이 필요한데, 우선 자주재원의 비율을 단계별로 확대시켜 현재의 8대 2 구조를 7대 3 그리고 6대 4 수준까지 올려야 한다.
이를 위해 단기적으로 지방소비세를 현재 부가가치세의 11%에서 16%로 확대하고 장기적 20% 이상 확대할 필요가 있다. 특히 지방소비세는 2013년 취득세율을 영구 인하하면서 그것의 보전대책으로 6%를 올려 현재 11%이나, 2010년 도입 당시 2013년에 5%를 더한 10%의 세율로 하기로 했으므로, 16%로 세율을 올리는 것은 지금이라도 빨리 실행해야 한다.
지방소득세는 현재 국세의 10% 수준인데 국세의 20% 수준까지 끌어올려야 한다. 이러한 노력을 통해서 지방세 체계를 지역경제 성장과 발전의 과실(果實)이 재정수입으로 연계될 수 있도록 구조적으로 조정해야 할 것이다.
-복지사무 등 중앙 사무의 지방 떠넘기기에 대해 어떻게 보는가.
▲구체적으로 복지비용이 2008년에 22조였다면, 2015년 44조원이 필요하다. 반면 지방예산 증가율은 5.2%인데 비해서 사회복지 예산의 평균 증가율이 12.6%라고 한다면, 거의 두 배 정도의 차이이며 이는 상당히 심각한 상태라고 할 수 있다.
지금 문제가 되고 있는 기초연금만 하더라도 작년 7월부터 시작했으니까, 반년 동안 7000억원의 추가 부담을 해야 하고, 올해부터 1년에 1조4000억원의 추가 부담을 해야 한다.
더욱이 2013년 무상보육 전면 확대로 지방비부담이 증가된 데 이어 무상보육 확대에 따른 지방비부담 완화를 위해 정부의 10%포인트 인상안과 자치단체의 20%포인트 인상안을 절충해 최종 15%포인트 인상 되었으나 여전히 2542억원을 부담해야 하는 상황이다.
그나마 시·군의 형편은 조금 나은 편이다. 특별시·광역시 자치구의 경우는 노인이나 영유아 수요가 집중돼 대부분 자치구에서 복지비 재정부담이 예산의 50%를 초과하는 아주 심각한 상태다.
이는 중앙이 복지사무를 비롯해 중앙의 사무를 지방으로 내려 보낼 때 그에 상응하는 재원이 수반돼야 하는데, 그렇지 못해서 지방이 재정적으로 어려움을 겪고 있는 것이다. 따라서 중앙권한 및 사무를 지방으로 이양하기 위해서는 단위사업이 아니라 반드시 기능과 재원을 동시에 이양되도록 해 자치단체의 수용성을 제고해야 할 것이다.
-중앙부처와 지방의 소통이 잘되고 있다고 보는가?
▲중앙정부와 지방자치단체 간의 협의와 소통을 위한 제도로서는 현행 지방자치법 제165조 제4항 및 제5항에 따라 지방자치단체장 등의 협의체가 행정자치부장관을 통해 지방자치에 직접적인 영향을 미치는 법령 등에 관한 의견을 제출하는 제도뿐이다.
지방4대 협의체의 의견 제출은 구속력이 없어 그 수용 여부가 전적으로 중앙정부에 달려 있으며, 다른 제도들 역시 중앙정부의 정책을 일방적으로 전달하는 비정기적 회의임은 물론, 일선 풀뿌리 지방자치'의 주역인 시·군·자치구 기초자치단체 및 지방의회가 중앙과 지방 간의 소통과정에서 사실상 배제돼 있는 등 문제점이 제기되고 있다.
2013년 영유아 무상보육 확대, 2014년 기초연금 실시 등 지방재정에 막대한 부담과 압박을 가하는 각종 보조사업의 신설과정에서 중앙정부가 이해당사자인 지방자치단체와 협의 및 조정하는 과정은 전혀 없었다.
중앙정부와 지방자치단체의 관계는 종래의 수직적·종속적 상하관계가 아닌 수평적·협력적 관계로 재설정돼야 하는 것이 오늘날의 시대적인 요청이다. 이를 위해서는 중앙정부와 지방자치단체의 상호 협력과 소통 및 정례화가 필수적이다.
따라서 지방자치단체와 관련된 국가의 중요한 정책의 결정 과정에 중앙정부와 지방자치단체가 상호 협력할 수 있는 법적 근거를 마련해야 한다.
-지방 현안에 대해 중앙부처와 지방4대 협의체가 참여하는 중앙-지방 협력회의 설치운영 법안 제정을 추진하고 있는데, 지금까지 경과는? 또 이법의 필요성은 무엇인가?
▲앞서 언급한 바와 같이 지방분권을 강화하기 위해서는 중앙과 지방 간 권한 배분의 불평등 구조를 깨야한다.
그러나 국가는 중앙의 권한 및 기능을 이양하기보다는 지방정부가 권한을 이양받을 여건이 미숙한 것으로 간주하고 지방의 책임성·투명성만을 여전히 강조하고 있다. 따라서 중앙-지방 간 일방적인 관계가 지속되고 지자체 기구·정원, 기관위임사무, 사회복지 사업 등 국가정책의 일방적 추진과 같은 중앙집권적 행태가 나타나는 것이다.
이에 따른 국가-지방 간 정책갈등이 심각하게 표출되고 있으므로 이를 사전에 예방할 국가-지방 간 정책협의 제도가 필요하다. 이와 관련된 법안으로 이철우 의원이 2012년 대표발의한 법안과 지방자치발전위에서 발표한 기본계획의 중앙-지방협력회의는 17개 시·도지사만이 참여하게 돼 있다. 이들만 참석하는 것이 중앙과 지방이 협력하는 자리인가.
이에 김민기 의원은 지난 5월 지방자치단체에 중대한 영향을 미치는 국가 정책에 대해 '지방4대 협의회'가 참석하는 '중앙-지방 간 협력회의'를 만들어 제도적인 협의를 통해 지방자치의 발전을 꾀하기 위한 법안을 제출했다.
중앙과 지방의 관계는 종래의 수직적·종속적 상하관계가 아닌 수평적·협력적 관계로 재설정돼야 하는 것이 오늘날의 시대적인 요청이다. 이를 위해서는 중앙정부와 지방자치단체의 상호 협력과 소통 및 정례화가 필수적이다.
따라서 김민기 의원의 법안은 지방자치단체와 관련된 국가의 중요한 정책의 결정 과정에 중앙정부와 지방자치단체가 상호 협력할 수 있는 법적 근거가 될 것이다.
-지방분권 개헌의 필요성을 강조하고 있는데, 그 이유는 무엇인가?
▲현재 중앙정치권에서는 대통령의 4년 중임제나 분권형 대통령제 등 중심으로 개헌문제가 논의되고 있다. 그러나 전세계적인 추세라 할 수 있는 "지방의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력"이라는 관점에서 볼 때 더 시급한 것은 오히려 '지방분권형 개헌'이라고 생각한다.
지난 1987년에 개정된 현행 제9차 개정헌법은 지방자치에 대해 제117조와 제118조의 단 두 개의 조문을 두고 있다. 현행 헌법을 통해 지방자치가 본격 실시된 점은 분명 긍정적이나, 다른 한편으로는 지난 27년간의 상황 변화와 지방의 복잡다기한 현실을 이 두 조문만으로 반영하지 못한다는 점에서 한계이기도 하다 .
또한 지방자치가 단순히 중앙정부의 하부구조가 아니라 대한민국 발전과 국민복리 증진을 위한 중앙과의 동반자적 관계로 자리매김하기 위해서는 헌법개정을 통한 근본적인 제도의 변화가 필요하다.
구체적인 내용을 살펴보면, 우선 국가의 기본 형태와 과제를 규정하는 헌법 전문이나 헌법 제1조에 "대한민국은 지방분권형 국가"임을 명시해야 한다. 지방자치단체의 위상을 '지방정부'로 강화하고 중앙과 지방은 물론, 광역과 기초 간의 종속관계도 개선해야 한다.
또한 조례 등 자치규범의 효력을 강화하는 등 지방의 자치입법권을 확대해야 하며, 지방의 자치조직권 및 자치사무 등의 역할배분에 대한 규정도 강화돼야 한다.
열악한 지방재정의 근본적 해결을 위해 지방의 자주재정권을 명시하고 지방의 과세권한을 확보하며, 중앙과 지방의 재정 분담에 대해서도 합리적으로 규정돼야 한다.
이 외에도 독일의 경우처럼 국회를 양원제로 구성하고 이중 상원을 지역에서 선출하는 '지역대표형 상원'을 도입해 지방이 중앙정부를 견제하거나 또는 상호 공조하는 장치를 마련하는 방안도 모색돼야 한다.
-민선6기 전국시장·군수·구청장협의회 대표회장으로서 추진하고 있는 역점사업은.
▲무엇보다 내년 총선을 대비해 실질적 지방자치 및 지방분권 실현을 위해 전국 226명의 시장·군수·구청장의 역량을 최대한 결집시켜 나가는 것이다.
이를 위해 '지방분권 개헌 운동'을 대대적으로 추진해 나갈 계획이다. 현재 '지방분권 개헌 16개 시·도 순회토론회'가 부산(8·25), 경남(9·1), 울산(9·3)을 시작으로 계속 열리고 있다. 주민을 포함해 200~300여명이 참석하는 등 지방분권 개헌에 대한 관심과 열기도 고조되고 있다.
이어 경기·충북·전남·광주 등 나머지 시·도에서도 연이어 개최하고, 다음 달에는 서울에서 정점을 찍으면서 '지방분권 개헌 촉구 성명서'를 발표할 예정이다.
다음 단계로 내년 총선에서 국회의원 후보들이 지방자치와 지방분권에 대한 총선 의제화 및 공약화 촉구를 위한 대대적인 국민운동을 전개해 나갈 것이다. 주요 정당대표 초청 토론회를 비롯해 '(가칭)지방분권 공약실천 감시단'을 전국적으로 조직해 지방분권 과제의 이행을 점검·평가하고 이를 언론에 공표할 방침이다.
또한 지방자치·분권에 대한 주민 공감대 형성 및 분권개헌 여론확산을 위해 주민을 대상으로 지방자치·분권을 주제로 한 강연을 하는 전국 '시·군·구 주민아카데미'를 활성화하고 확대할 계획이다
아울러 지역의 지방자치·분권 운동을 체계적으로 추진하고 지원하기 위해 ‘시·군·구 자치분권 지원 조례’ 제정과 ‘자치분권협의회’ 설치를 지속적으로 확대해 나갈 예정이다.
지금부터 올 연말까지를 지방자치·분권 분위기 조성 및 공론화를 위한 '골든타임'으로 보고 지방분권 개헌 대국민 운동, 내년 총선의제 선정, 후보에 대한 총선의제 공개질의 및 결과 언론공포 등 지방분권의 총선 공약화를 위해 모든 역량을 결집시켜 나갈 계획이다.